各县、市、区人民政府，市人民政府各工作部门、直属机构，渭南高新区、经开区、华山景区管委会，庄里试验区：
《渭南市“十四五”养老服务体系专项规划》已经市政府同意，现印发给你们，请认真抓好贯彻落实。
渭南市人民政府办公室
2023年5月17日
（此件公开发布）
渭南市“十四五”养老服务体系专项规划
为深入贯彻落实党的二十大精神，积极应对人口老龄化，进一步健全完善高质量养老服务体系，更好满足老年人养老服务需求，根据《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（中发〔2019〕25号）、《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号）、《陕西省“十四五”养老服务体系专项规划》（陕政办发〔2022〕37号）和《渭南市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标纲要》（渭政发〔2021〕11号）等，结合我市实际，制定本规划。
一、规划背景
“十三五”以来，市委、市政府坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻以人民为中心的发展思想，将养老服务体系建设纳入经济社会发展全局，统筹谋划，精准施策，补齐短板，推动养老服务工作不断迈上新台阶，全市老年人获得感、幸福感、安全感持续增强。一是养老服务政策体系日益完备。出台了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于制定和实施老年人照顾服务项目的实施意见》等10余项政策措施，形成具有渭南特色的养老服务政策体系。二是服务基础设施更加健全。“十三五”期间，全市有各类养老机构104家，农村互助幸福院1751所，社区日间照料中心104所、养老服务中心（站）26所，拥有养老床位35178张。特别是，8个县级民政福利园区、市社会福利院精神病疗养所等一批重点项目加快建设，为全市养老服务发展夯实了基础。三是服务供给能力持续提升。全市民办养老机构拥有床位数占养老机构床位数的66%，入住老年人占比75%。推动10家社区医院发展养老服务功能，291个村卫生室与农村互助幸福院设施共建、资源共享，30家养老机构实现医养结合。摸查全市城乡特困老年人、农村留守老年人基础数据，全覆盖落实关爱服务。四是人才队伍培育全面加强。开展“养老护理员千人培训”计划，依托市域内职业院校培训养老机构管理及护理人员2000余人次。全市953支志愿队伍广泛参与居家老人互助关爱活动。
“十三五”期间，全市养老服务体系建设成效明显，但面对老年人口基数大、人口老龄化加速发展形势和老年人日益增长的多样化、多层次养老服务需求，还存在服务供给不充足不平衡、投入保障有待加强、监管体系不够健全、人才与技术支撑不足等短板弱项。“十四五”时期是积极应对人口老龄化挑战的重要窗口期，建设与人口老龄化进程相适应的养老服务体系重要而又紧迫。要进一步提高站位、抢抓机遇，持续健全完善养老制度体系、扩大有效供给、扩展投资投入渠道、健全综合监管体系、强化人才技术支撑，切实推动全市养老服务高质量发展。
二、总体要求
（一）指导思想。
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻党的二十大精神、习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神，坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，全面落实中省养老服务规划部署，实施积极应对人口老龄化国家战略，优化供给结构，提升服务质量，着力破解养老服务发展面临的难点、痛点、堵点问题，全面促进老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐，助力加快建设黄河中游生态保护和高质量发展核心示范区。
（二）基本原则。
系统谋划，完善体系。推动社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业、老年优待等制度资源优化整合，强化各相关领域体制改革配套衔接，完善养老服务发展支持政策，统筹推进养老服务业发展。
保障基本，发展普惠。着眼保基本、广覆盖、兜底线、可持续，积极发展基本养老服务，为人民群众提供方便可及、价格合理、符合标准的养老服务。
改革创新，协调发展。优化养老服务供给结构，创新养老服务发展模式，推动基本养老和多样化服务协调发展，深化养老服务事业和产业融合，努力满足老年人多样化需求。
多方参与，共担共负。坚持政府、社会、家庭、个人共同参与、各负其责，保障基本养老服务供给，充分发挥市场作用，巩固家庭养老基础地位，引导老年人树立主动健康和终身发展理念，打造老年友好型社会。
（三）发展目标。
“十四五”时期，着眼打造乐养宜居城市，持续完善“设施体系、能力提升、队伍建设、综合监管、制度保障”五位一体养老服务格局，推动建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，形成便捷高效、普惠实用的养老服务供给能力，满足老年人多层次基本养老需求。
基本服务持续健全。基本养老服务制度全面建立，老年人福利水平不断提高。普惠性养老服务覆盖面稳定扩大，公办养老机构兜底线、保基本职能持续强化，特困老年人兜底供养保障有力，医养康养深度融合，多层次长期照护保障机制更加健全。
有效供给持续提升。居家社区养老服务设施不断完善，养老服务更加便捷，“一刻钟”养老服务圈基本形成，基本建成县（市、区）、镇（街道）、村（社区）三级养老服务网络，养老服务质量明显提升。
综合监管持续强化。养老服务综合监管制度不断完善，形成高效规范、公平竞争的养老服务统一市场。行业营商环境不断优化，养老服务质量安全、从业人员能力不断提高，资金管理、运营秩序规范。
要素保障持续增强。政策支持更加有力，资金保障日益加强，人才队伍不断壮大，科技力量持续赋能，应急能力全面增强，各类市场主体充满活力。
专栏1 “十四五”养老服务体系主要指标
| 指标 | 目标值 |
1.养老服务床位总量 | 4万张以上 |
2.有集中供养意愿的特困人员集中供养率 | 达到100% |
3.基本养老服务制度 | 建立 |
4.新建居住区配套建设养老服务设施达标率 | 达到100% |
5.社区老年人日间照料中心覆盖率 | 90%以上 |
6.养老机构护理型床位占比 | 达到55% |
7.特殊困难老年人月探访率 | 达到100% |
8.镇（街道）范围具备综合功能的养老服务机构覆盖率 | 达到60% |
9.特殊困难老年人家庭适老化改造 | 不少于6000户 |
10.每千名老年人配备社会工作者人数 | 保持1.2人以上 |
三、重点任务
（一）提升兜底保障养老服务能力。
1.完善兜底保障养老服务制度。建立健全分层分类的社会救助体系，将符合条件的老年人及时纳入社会救助范围。开展政府购买养老服务，以生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培训等服务项目为重点，优先保障经济困难的空巢、留守、失能、残疾、高龄老年人以及计划生育特殊家庭老年人等（以下统称特殊困难老年人）的服务需求。试行建设家庭养老床位，对分散供养特困人员中的高龄、失能、残疾老年人家庭实施居家适老化改造，有条件的县（市、区）可以将改造对象范围逐步扩大到特殊困难老年人家庭，“十四五”期间完成适老化改造家庭不少于6000户。
2.加强特困供养服务机构建设。坚持特困供养服务机构公益属性，确保兜底保障床位供给，确保有意愿入住的特困人员集中供养率达到100%。在满足特困人员集中供养需求前提下，优先为特殊困难家庭老年人提供服务，剩余床位可用于满足其他社会老年人需求。根据老年人口分布与特困人员数量等因素，科学规划公办养老机构床位。开展公办养老机构提升行动，加大公办养老机构改造力度，提升适老化与消防安全设施配置，增设失能失智老年人照护专区，增加护理型床位，增强针对公共卫生、自然灾害等突发事件的应急保障能力。到2025年，新建和改造13个市、县（区）级养老服务机构，实施18个特困供养服务机构提升改造工程，具备综合功能的养老服务机构覆盖60％以上的镇（街道），全市特困供养服务机构护理型床位占比不低于60%。依照养老机构星级评定标准，评定为一星至二星服务等级的镇级公办养老机构、评定为二星至三星服务等级的县级公办养老机构建有率达到80%以上。
专栏2 公办养老机构提升行动
| 1.继续实施敬老院提升改造工程，提高适老化和消防安全设施条件，确保每个县（市、区）至少有1所以失能人员专业照护为主的县级护理型供养服务设施（敬老院）。2.加强公办养老机构规范化建设，使其符合养老机构服务安全基本规范等标准。改善公办养老机构服务，优化供给结构，公办养老机构入住率明显提升，用好用足现有资源。各县（市、区）至少建有1所公办示范性养老机构。 |
（二）建立健全基本养老服务体系。
3.健全基本养老服务制度。制定市级基本养老服务清单，根据经济社会发展水平，对老年人分类提供养老保障、生活照料、康复照护、社会救助等养老服务，优先将特殊困难老年人纳入重点保障范围。按照老年人能力与需求综合评估标准，开展老年人能力评估，依据评估结果精准做好老年人相关服务与补贴工作。加强养老服务领域信息化建设，推进跨部门数据共享，建立困难老年人精准识别和动态管理机制。建立特殊困难老年人探访关爱服务机制，整合各类资源，提升服务质效。依托基层管理服务平台，提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务。改进公共服务方式，充分尊重老年人习惯，保留并完善传统服务方式，为老年人出行、就医、消费等提供便利。
4.提升基本养老服务供给。积极推动土地、规划、人才、财政补贴等优惠政策在养老服务业的综合应用，引导各类主体提供普惠型基本养老服务。促进普惠型养老服务机构发展，引导社会力量重点投入服务便捷、价格合理的中小型嵌入式养老服务机构建设。促进养老机构开展辐射周边社区的养老服务，提供康复训练、助餐、培训支持等服务，形成一批具有带动示范作用的养老服务综合体。进一步完善市场原则下的普惠价格形成机制，综合考虑建设运营成本、政策支持、消费者承受能力等，推动普惠养老服务价格在合理区间运行，为广大老年人，特别是中低收入家庭老年人提供方便可及、价格适中、质量可靠的普惠养老服务。鼓励和引导企业、社会组织、个人等社会力量开展面向老年人的慈善公益和志愿服务活动，依法通过捐赠、慈善基金、志愿服务等方式为基本养老服务提供支持和帮助。
5.完善城市养老服务网络。建立“一县（市、区）一院所、一镇（街道）一中心、一社区一站点”的城市养老服务设施网络，在县（市、区）建设以收治失能老年人为主、专业性较强的养老服务机构。在镇（街道）建设具备全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等功能的区域综合养老服务中心。建设59个社区老年人日间照料中心，城市社区养老服务设施覆盖率达到90%以上。支持在居民小区建设养老服务站点、助餐点等嵌入式养老服务设施，支持养老服务机构建设和运营家庭养老床位。支持物业企业发挥贴近住户的优势，与社区养老服务机构合作提供居家养老服务，共同构建“一刻钟”养老服务圈。
6.补齐农村养老服务短板。在实施乡村振兴战略中统筹推进农村养老服务，构建镇（街道）牵头，村两委、老年协会、党员、志愿者等广泛参与的农村互助养老服务格局。健全完善以县（市、区）中心敬老院为骨干、区域养老服务中心为节点、农村互助幸福院为依托的农村养老服务设施网络。新建或支持有条件的区域敬老院升级为镇（街道）区域养老服务中心，增加养老服务指导功能，将专业化、多样化的服务延伸至乡村。发挥农村互助幸福院在农村养老中的依托作用，增强规范化管理和运营能力，建立完善运营补贴制度，按规定给予奖补，鼓励引导社会力量参与农村互助幸福院建设和运营管理。发挥农村基层党组织作用，大力培育老年协会等农村为老服务社会组织，为老年人提供托养、文化娱乐、康复护理等养老服务。
7.提高养老机构服务质量。聚焦高龄、失能老年人长期照护服务刚性需求，将养老服务设施（含光荣院）建设纳入相关规划，建设和改造一批以失能老年人护理功能为主的示范性公办养老机构。深化公办机构改革，在保证兜底功能的前提下，提高公办养老机构运行效率。优化养老机构床位结构，推动护理型床位占比不低于55%。完善民办养老机构床位建设补贴制度，对普通型床位和护理型床位实行差异化补贴，引导民办养老机构提升失能老年人照护能力。对社会力量举办的非营利性养老服务机构给予运营补助，按照实际使用床位，每年给予每张床位运营补助600元，补助资金按市县1:9比例分担，市级资金由财政和福彩公益金共同承担。深入推进城企联动普惠养老专项行动，引导社会力量参与普惠养老服务。
8.加强养老服务应急能力建设。构建部门联动、社会支持、职责清晰的养老服务监测预警与应急处置机制，提高养老机构应对消防安全紧急突发事件、突发公共卫生事件和自然灾害处理能力。公办养老机构在确保兜底保障床位基础上，建设符合相关标准的备用卫生健康隔离和灾害转移安置场所。推动建立市县两级养老应急救援队伍，开展应急处置培训与演练。
（三）增强居家社区养老服务。
9.增强居家养老的基础作用。进一步完善居家社区养老服务设施建设、运营管理、资助补贴、人才培养等方面政策措施。采取政府购买服务方式，开展以失能失智和高龄老年人家庭成员为主要对象的居家照护技能培训，鼓励低龄老年人、老年人子女参加社会化培训，提高老年人和家庭成员照护能力。按照“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）原则，在编制国土空间规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.1平方米的标准，分区分级规划设置养老服务设施。新建居住区应按照建筑面积最低不少于每百户20平方米的标准配建养老服务设施用房，不足百户的小区可与周边小区统筹配置社区养老服务设施，建成设施确保用于养老服务。结合城市更新，采取购买、置换、改造或新建、租赁等方式，加强老旧小区养老服务设施建设。
10.探索推广多样化服务模式。推广“农村互助幸福院＋慈善幸福家园”协作机制，完善基础设施、优化适老环境、筹集运营补助资金，提高幸福院持续运行能力。探索“机构+社区”服务模式，发挥养老机构专业化优势，为居家老年人提供生活照料、护理、精神慰藉、专业咨询等服务。实施“物业服务+养老服务”服务模式，支持社区整合资源，围绕更好满足老年人多层次多样化居家养老服务需求，重点补齐农村、远郊等助餐服务短板，建立老年人助餐、助浴、助洁、助医、助急服务网络。推广“家政+养老”服务模式，引导家政企业将助洁服务延伸至老年人家庭。积极试点互助养老服务模式，建立社区联系帮扶、时间银行储蓄制度，倡导低龄健康老年人为特殊困难老年人提供养老服务。
（四）推进医养康养深度融合。
11.增加医养结合服务供给。鼓励支持有条件的养老机构按规定申请或与公立医院合作设置各类康复医院、护理院、中医医院等医疗卫生机构，为失能失智老年人提供所需的医疗护理和生活照护服务。将养老机构内设医疗卫生机构纳入医联体管理，将符合条件的养老机构内设医疗机构纳入医保定点协议管理范围，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额。医疗机构设立养老机构符合条件的，享受养老机构相关建设补贴、运营补贴和其他养老服务扶持政策。打造医养结合示范机构，“十四五”期间，各县（市、区）至少建成1个基层医疗卫生机构医养结合项目。
12.建立健全医养协作机制。推动医疗卫生机构以签约服务、协议合作、开通就诊绿色通道等多种形式，增强养老机构和居家养老服务设施的基础医疗服务能力。鼓励医疗卫生机构申办养老机构，支持公立医院和国有企业及社会力量举办医养结合养老机构，盘活现有医疗、养老资源，实现医疗和养老服务双向融合互通。推进居家老年人与基层医疗卫生机构、医务人员建立签约服务关系，为老年人提供健康管理服务。到2025年，养老机构普遍具备医养结合能力。
13.推进康养服务能力提升。支持医疗机构开设老年医学科，推动基层医疗卫生机构加强老年人健康管理和常见病预防，倡导医疗机构为老年人开展义诊活动。充分发掘中医药特色优势，促进中医医院、社区卫生服务中心、乡镇卫生院与养老机构、社区日间照料机构等加强合作，广泛推广推拿、拔罐、艾灸等中医药适宜技术服务。到2025年，建设社区医养结合服务中心50家，新增康复护理床位2000张。
（五）加强养老服务综合监管。
14.建立健全综合监管机制。健全养老服务领域“双随机、一公开”和联合执法工作机制，明确各部门监管职责与监督执法流程，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。推广养老服务领域政务公开和机构信息公开，建立养老服务投诉举报受理平台，拓宽公众参与社会监督的渠道和方式。加强信息化监管手段应用，推广物联网和远程智能安防监控技术。
15.加强老年人权益保障。加强对养老领域非法集资风险的监测预警与防范，广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人防范欺诈的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，持续开展养老服务领域非法集资风险排查、预防宣传、稳妥处置、依法打击等工作。指导养老服务机构依法依规提供服务，建立纠纷协商调解机制，引导老年人及其代理人依法维权。建立健全养老产品和服务消费质量评价体系，畅通消费者反馈渠道，营造安全放心的养老服务消费环境。
四、支撑要素
（一）加强养老服务队伍建设。
1.培育多层次专业队伍。成立市级养老服务专家委员会，建立居家和社区“养老顾问”制度，推动实现每千名老年人、每百张养老机构床位均拥有社会工作者1.2人以上。在有条件的高校开展“1+X”（学历证书+多领域职业技能等级证书）养老服务资格证书推广，依托职业院校建立市级养老护理员实训基地。实施市、县、养老机构三级培训模式，全面开展养老服务人才队伍“百千万”（百名院长、千名护理员、万名居家照护人员）培训计划。实行养老护理员培训上岗制度，深入开展养老护理员职业技能等级认定，实现工作一年（含）以上养老护理员均取得职业技能等级证书。
2.发展为老助老志愿服务。引导公益慈善资源、志愿义务服务与养老服务相结合，扶持发展社区为老服务公益慈善组织和志愿组织。依托小区物业、业委会、楼栋长、网格员、退休党员、社区居民等力量，成立为老志愿服务队伍，以辖区特殊困难老年人为重点，定期上门探访，提供心理疏导、情绪纾解、人际交往、社区融入等精神文化慰藉，开展健康知识宣传、疾病预防、健康咨询等志愿服务。
3.实施人才激励机制。将养老护理员技能大赛纳入全市职业技能大赛，对获奖选手按规定落实激励政策。评选“最美养老护理员”，树立宣传养老服务先进典型。探索建立与职业技能等级挂钩的养老护理员薪酬待遇和养老服务人才岗位补贴、工龄补贴等制度，提高养老护理员待遇，提升行业吸引力。引导养老服务机构健全完善职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制，推动特困供养服务机构聘用人员薪酬待遇改革，提升兜底保障机构养老护理人员薪资水平。县级以上政府对在养老服务工作中做出突出贡献的单位和个人，按照规定给予奖励。
（二）发展壮大养老服务产业。
4.大力发展“银发经济”。抢抓“银发经济”发展机遇，进一步深化养老服务领域“放管服”改革，鼓励社会力量进入养老服务产业，推动养老事业与产业融合发展。引导养老服务机构、社会服务组织和企业运营居家养老服务设施。推动各级党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施，并支持其可持续发展。培育打造30家专业服务能力强、综合效益明显、可持续发展的养老服务品牌。依托渭南市时村救助安置农场，打造市养老服务示范中心项目，开展旅居养老、乡村养老、田园养老等服务。
5.推动智慧养老创新发展。积极推进智慧养老体系建设，加快信息技术、智能硬件等产品在养老服务领域的开发与推广应用。建立市县两级养老服务信息平台，提升养老机构信息化管理水平，推动信息化养老服务网络进一步向社区和老年人家庭延伸。探索建立养老服务全景地图，通过大数据分析、线上咨询、实景展示等信息技术，融合养老、家政、物业、社区、医疗卫生等机构数据，为老年人提供照料服务、健康管理、康复护理等服务，实现线上线下资源精准有效对接。
6.培育老年服务消费市场。扩大适老产品和服务供给，推动老年用品进家庭、社区、机构和园区，带动产品供给和产业发展。充分发挥临渭区“银龄金街”养老服务综合体示范引领作用，逐步推动社会力量成为发展养老服务业的主体，促进老年消费市场发展繁荣。加大长期照护服务供给，将基本康复辅助器具和失能老年人生活必须的康复辅助器具纳入长期照护服务内容，推进在养老机构、城乡社区设立康复辅助器具配置服务（租赁）站点。
（三）推进养老服务管理标准化。
实施养老机构星级评定，提升规范化服务管理水平，打造行业标杆。抓好《养老机构服务质量基本规范》《养老机构服务安全基本规范》《养老机构等级划分与评定》等行业标准贯彻实施，定期开展养老机构标准落实绩效评估，建立保障养老机构服务质量的长效机制。引导养老机构宣传使用相关服务标准和指南，鼓励企业、院校、科研机构、社会组织、养老机构等编制养老服务相关标准。
五、保障措施
（一）加强组织领导。坚持党的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为规划实施提供坚强保障。强化政府落实规划主体责任，加强对规划实施的组织协调和督导，将规划主要任务指标纳入经济社会发展规划，纳入为民办实事项目，纳入政府工作议事日程和目标责任考核内容。建立健全养老服务联席会议制度，统筹管理养老服务资源。
（二）加大资金投入。各级政府要将发展养老事业所需资金列入年度财政预算，建立稳定的养老服务财政投入保障机制。加大福利彩票公益金投入养老事业发展力度，用于支持养老事业的福利彩票公益金占比不低于60%。拓展资金来源渠道，充分利用政府债券、财政专项、社会资金等，发展面向大众的社会化养老服务产业。引导金融机构探索开发有针对性的金融产品，向养老行业提供增信支持，支持保险机构开发相关责任险及养老机构运营相关保险。
（三）落实土地保障。加大养老服务用地保障，结合养老服务设施用地规划布局和建设用地供应计划统筹安排，多渠道多方式供应养老服务设施用地，充分保障养老服务用地需求。鼓励盘活存量资源用于养老服务设施建设，符合国土空间详细规划的存量用地，土地使用权人可依法依规申请改变土地用途用于建设养老服务设施。鼓励利用商业、办公、工业、仓储存量房屋以及社区用房等开办养老机构，所使用存量房屋在符合详细规划且不改变用地主体的条件下，可在五年内实行继续按土地原用途和权利类型适用过渡期政策。
（四）严格考核评估。各县（市、区）要制定本行政区域内养老服务体系建设规划，细化相关指标，确保责任到位、工作到位、投入到位、取得实效。建立规划实施评估机制，加强规划实施情况监测分析、督促检查，鼓励开展第三方评估，并适时向社会公布评估结果。发挥社会、群众、服务对象监督作用，推动各类养老服务机构完善管理规范、提高服务质量。市发改委、市民政局会同有关部门，加强对各地指导督促，及时检查并向市政府报告本规划落实工作进展。
